نيابة المخالفات..أزمة تشريع أم غياب تطبيق؟
> «الأيام»جلال عمر البطيلي :
> قضايا المخالفات والبناء غير المرخص التي يتم التعامل معها من قبل نيابة المخالفات م/عدن بقانون المخالفات رقم (17) لسنة 1994م، والذي يتناول في نصوص مواده عدداً من المواضيع التي تنظم العمل في مجال المخالفات .. ولكن يبقى السؤال قائماً: أي المخالفات تلك التي ينظمها القانون رقم (17) لسنة 94م؟
إن المتتبع للقوانين عموماً والقانون رقم (17) لسنة 94م على وجه الخصوص يجده محدداً في قضايا معينة ليس من ضمنها قضايا البناء غير المرخص الذي صدر بشأنه قانون خاص ينظمه، غير أنه وفي زحمة الحياة اليومية نجد أن جميع الجهات ومن بينها أجهزة القضاء والعدل والمحامون تكاد تكون أخلت مسؤوليتها وفصلت علاقاتها عن هذا القانون الذي ينظم قضايا مهمة للمواطن، واقتصرت في التعامل مع هذه القضايا (البناء) على القانون رقم (17) لعام 94م وهذا يعني تجميد قانون سنه المشرع اليمني.
ومن المهم جداً مما ينبغي علينا فعله وتحديداً أجهزة القضاء والعدل والمحاماة، خصوصاً وأن عليهم مهمة تطبيق القوانين وتوعية المواطن بكافة الوسائل .. في هذا الموضوع سأحاول إماطة اللثام وتوضيح ذلك لذوي الشأن والمهتمين من المواطنين إسهاماً مني في التوعية القانونية وتحريك المياه الراكدة في الجوانب القانونية، التي تؤثر سلباً على نشاطنا وحياتنا الاجتماعية، وذلك ما سأحاول طرحه للنقاش في موضوعي هذا في مباحث ثلاثة على النحو الآتي:
المبحث الأول:
ماهية المخالفات وتعريفها
نستطيع القول إن المخالفات هي كل فعل أو ترك اقترن بعقوبة محددة بنص قانوني.. غير أنه ولمجرد الاطلاع على هذا التعريف سيظهر سؤال يطرح نفسه:(ما هو الفعل أو الترك الذي يعد مخالفة؟ وهل كل فعل أو ترك يعد مخالفة؟ وكيف نميز بين الفعل أو الترك الذي يعد مخالفة من الفعل أو الترك الذي يعد جريمة؟
وللإجابة على هذه الأسئلة والتمييز بين الفعل أو الترك الذي يعد مخالفة من الفعل أو الترك الذي يعد جريمة، نجد ذلك عند التدقيق والتفصيل في التعريف، إذ أن التعريف قد حدد الفعل أو الترك الذي يمكن أن نعتبره مخالفة وذلك من خلال العقوبة وتحديدها، أي أن العقوبة المترتبة على هذا الفعل أو الترك هي عنصر التمييز لهذا الفعل أو الترك ما إذا كان جريمة أو مخالفة، ومنه نستطيع القول إن ما كان عقوبته الغرامة أو الإزالة أو رد الشيء إلى أصله أو ما دون الحبس - المقصود بالحبس هنا كعقوبة وليس كتدبير أمني أو احترازي - فهو مخالفة. وما كان عقوبته الحبس وما فوق كالقصاص والأرش فهو جريمة، وذلك حال القوانين الوضعية ومنها أيضاً تلك التي تصنف الجريمة إلى جناية، وجنح، ومخالفة، فإنها أيضاً تعتمد عنصر التميز من خلال العقوبة المترتبة على هذا الفعل أو الترك، وذلك طبعاً على خلاف القوانين الشرعية (السماوية) التي تعتبر كل جريمة هي جناية بصرف النظر عن العقوبة أكانت الحبس أو الغرامة أو التعزير.
المبحث الثاني:
أنواع المخالفات والقوانين المنظمة لها:
لقد تناول المشرع اليمني عدداً من المخالفات بشكل مباشر وغير مباشر، وعرف كلاً منها وأوجد لها قانوناً خاصاً ينظمها وتعالج نصوصه أحكامها وما يترتب عليها. ولعل من أهم هذا المخالفات التي تناولها المشرع اليمني مثالاً وليس حصراً، هي:
1- المخالفات المرورية. 2- مخالفات المهن. 3- مخالفات البناء.
وفيما يأتي سنبين كل منها على انفراد
أولاً: المخالفات المرورية
وهي تلك المخالفات التي ينظمها قانون المرور رقم (46) لعام 1991م والمعدل بالقانون رقم (31) لعام 2000م والقانون رقم (12) لعام 2002م، وهي تأتي ضمن تلك المخالفات التي تناولها المشرع اليمني تحت مسمى(قانون المرور). ولعل المطلع على نصوص وأحكام هذا القانون وتسميته سيلاحظ أن هذا القانون لا يحمل اسم مخالفات، وأنه يتعارض مع تعريفنا للمخالفات عندما قلنا إن المخالفات هي ما عوقب عليه بالغرامة أو الإزالة.. وما دون الحبس، باعتبار أن هذا القانون أي قانون المرور يحتوي على عقوبة الحبس كما هو في نصوص الفصل السابع منه المواد (58-70)، غير أن ذلك مردود عليه، فمن حيث التسمية فلا تعارض باعتبار أن قانون المرور تناول في مواده عدداً من المخالفات الواردة في نصوص المواد (70،69،68) وكذلك ورود عقوبة الغرامة وسحب الترخيص الواردة في نصوص المواد(70، 68.66.64) وهي من العقوبات المنظمة لبعض المخالفات، أما من حيث تعارضه مع تعريفنا السابق للمخالفات فهو أيضاً مردود عليع باعتبار أن قانون المرور يحتوي على أفعال تشكل جريمة وأخرى ضمن المخالفات، وهو ما تناوه نص المادة (68) من قانون المرور. أما التسبب في وفاة شخص أثناء قيادة المركبة وتحت تأثير السكر أو القيادة بصورة طائشة أو برعونة أو بسرعة تتجاوز الحد الأقصى فهنا نكون أمام جريمة قتل خطأ مع وجود مخالفة وهي القيادة بسرعة تتجاوز الحد الأقصى، وهذا أيضاً متناول في نص المادة (70) من نفس القانون، وهكذا نكون قد أوضحنا كيف تناول هذا القانون الأفعال التي تشكل جرائم والأفعال التي تشكل مخالفات في آن واحد وأكدنا اختلاف الجريمة عن المخالفة من خلال تحديد العقوبة لكل منهما.
ثانياً: مخالفات المهن
وهي تلك المخالفات التي ينظمها القانون رقم (17) لعام 1994م تحت مسمى الأحكام العامة للمخالفات (موضوع بحثنا هذا) وهو القانون الذي تستند عليه نيابة المخالفات في تنظيم أعمال البناء.
إن هذا القسم من بحثنا هذا هو غاية في الأهمية وهو جوهر موضوعنا، فهو الذي سيحدد مدى صحة من بطلان الإجراءات المتخذة من قبل نيابة المخالفات في تنظيم عملية البناء، ومدى صحة استنادها على القانون رقم 17 لعام 1994م .. وذلك ما سنتناوله في قسمين على النحو الآتي:
القسم الأول :مدى صحة وبطلان إجراءات نيابة المخالفات في مواجهة قضايا البناء بالاستناد على القانون رقم (17) لسنة 94م؟
نستطيع القول تقريباً ومن خلال الاطلاع على نصوص وأحكام القانون رقم 17 لعام 1994م والذي تستند عليه نيابة المخالفات في التعامل مع قضايا البناء، إن إجراءاتها تتسم بالبطلان والمخالفة لصحيح القانون المنظم لهذه العلاقة، ولم ينته الأمر عند النيابة فحسب بل تبعها القضاء والأمن والبلدية ليسيروا في نفس الخطأ، ولعل تعليل ذلك يرجع إلى عدد من الأسباب أهمها:
1- وجود قانون خاص ينظم أعمال البناء ويحدد العقوبات المقررة لمخالفتنا وهو القانون رقم 19 لعام 2002م بشأن البناء، وهو قانون خاص يتقيد به العام. إلا أن هذا القانون مهمل ومجمد العمل به من قبل نيابة المخالفات وكذا من قبل المحامين والقضاة والمنشغلين في هذا المجال رغم خصوصيته، الأمر الذي شكل عبثاً بالتشريع اليمني وإهمالاً واضحاً له.
2- عدم احتواء نصوص القانون 17 لعام 1994م ، الذي تستند عليه نيابة المخالفات في تنظيم أعمال البناء، على أي لفظ أو مصطلح يحمل كلمة بناء أو ما يشير له على الإطلاق، مما يؤكد أن هذا القانون أي القانون رقم 17 لسنة 1994م لا يخاطب أو ينظم أعمال البناء لا من بعيد ولا من قريب.
3- عدم احتواء نصوص القانون رقم(17) لعام 1994م الذي تستند علية نيابة المخالفات في تنظيم أعمال البناء، على لفظ هدم أو إزالة بناء مطلقاً مع أنها العقوبة الأساسية والوحيدة التي تقررها في مواجهة البناء غير المرخص دائماً وأبداً، مما يؤكد أن القانون رقم 17 لعام 1994م لا يخاطب ولا ينظم أعمال البناء لعدم تناول نصوصه لما يدل أو يشير إلى لفظ بناء أو هدم وإزالة.
4- ورود الألفاظ الدالة دلالة أكيدة على تعلق القانون رقم (17) لعام 1994م وتنظيمه للمهن وليس للبناء كلفظ (سحب الترخيص) و(الحرمان من مزاولة المهنة) و(الغرامة وإغلاق المحل) الواردة في نصوص المواد (5) فقرة (3، 4، 5) والتي جميعها تؤكد ارتباط هذا القانون بتنظيم المهن وليس البناء، إضافة إلى عدم وجود مانع قانوني أو لغوي أو لفظي يحول دون استخدام لفظ الهدم والإزالة صراحة إذا ما كانا هما المقصودان في العقوبة، علماً بأنه قد ورد لفظ الهدم والإزالة صراحة في نصوص القانون رقم (19) لعام 2002م مما يؤكد مخاطبة هذا القانون وتنظيمه لعملية البناء خلافاً للقانون رقم 17 لعام 1994م، الذي لم تشمل نصوصه وتحتوي على أي لفظ بناء أو ما يشير إليه.
القسم الثاني:القانون الصحيح والواجب التطبيق في تنظيم أعمال البناء، مقارنة مع القانون رقم (17) لسنة 94م المستندة إليه نيابة المخالفات في تناولها لقضايا البناء
أوضحنا في القسم الأول من هذا المبحث مما سبق بأن القانون رقم (17) لسنة 94م والتي تستند عليه نيابة المخالفات في تنظيم أعمال البناء، بأنه ليس القانون الصحيح والواجب التطبيق الذي سنّه المشرع اليمني لتنظيم أعمال البناء . إن هذا القانون هو قانون ينظم الأحكام العامة للمهن وبيّنّا الأسباب التي اتكأنا عليها في ذلك أكان من حيث التسمية بالمقارنة مع وجود قانون يحمل اسم قانون البناء، أو من حيث العقوبات المتناولة في نصوصه والتي جميعاً تصب في عقوبات: سحب الترخيص، الغرامات، إغلاق المحل وغيرها، والتي هي جميعها عقوبات ترتبط بمزاولة المهنة ولا تتطابق مع البناء. ناهيك عن عدم احتواء نصوص هذا القانون على لفظ كلمة بناء أو هدم أو إزالة أو ما يشير لأي من هذه الأ لفاظ ذات الدلالة و الصلة بالبناء، والتي هي على العكس من ذلك وردت واضحة في نصوص قانون البناء رقم (19) لسنة 2002م على خلاف القانون رقم(17) لسنة 94م المستندة إليه نيابة المخالفات، مما يؤكد عدم وجود صلة أو ارتباط بين هذا القانون وبين البناء، وبالتالي من غير الصحيح أن يكون ما ذهبت إليه نيابة المخالفات في استنادها على هذا القانون سليماً. فالقانون رقم (17) لسنة 94م ليس هو القانون الصحيح والواجب التطبيق لتنظيم أعمال البناء، وبالتالي بطلان عمل وإجراءات نيابة المخالفات بقوة القانون وذلك لعدم تقيدها بالقانون وعدم تطبيقها لأحكامه.
ثالثاً: مخالفات البناء
وهو النوع الثالث من المخالفات التي عرفها المشرع اليمني، والتي ينظمها القانون رقم (19) لعام 2002م بشأن البناء، وهو القانون الصحيح والواجب التطبيق في تنظيم أعمال البناء. وهو قانون مهمل من قبل نيابة المخالفات وأجهزة القضاء والمحامين، التي تكاد تكون أخلت مسؤليتها من هذا القانون المتناول لقضايا هامة للمواطن واقتصرت هذه الجهات في تنظيم هذه القضايا بالنظر على قانون الأحكام العامة للمخالفات رقم (17) لعام 94م، الذي قد بينا عدم خصوصيته في تنظيم هذه القضايا. إننا حين نقول إن القانون رقم (19) لسنة 2002م بشأن البناء هو القانون الصحيح والواجب التطبيق في تنظيم قضايا البناء فإننا نرجع ذلك إلى عدد من الأسباب لعل أهمها:
1- إن القانون رقم (19) لسنة 2002م هو قانون خاص قد خصه المشرع اليمني لتنظيم أعمال البناء، ولتمييز خصوصيته هذه عن غيره فقد أطلق عليه اسم قانون البناء للدلالة على تناول نصوصه لعملية البناء وتنظيمها.
2- تناول نصوص هذا القانون ومخاطبتها لموضوعات البناء، والجهات المختصة لتنظيمه، والإجراءات المتبعة لذلك ابتداء بالباب الأول الخاص بالتسمية والتعاريف وانتهاء بالجهة المختصة بذلك، مما أعطى هذا القانون خصوصية يتقيد بها العام وجعله جامعاً مانعاً. جامعاً لجميع الأحكام المتناول لعملية البناء وأنواعها، ومانعاً لغيره من تنظيم وتقنين هذه الموضوعات، فأصبح يميز بالخاص المقيد للعام إن وجد على خلاف القانون رقم (17) لسنة 94م.
المبحث الثالث:
المآخذ القانونية الواردة على الإجراءات المتخذة من قبل نيابة المخالفات والمسندة إلى القانون رقم (17) لسنة 94 في تنظيم عملية البناء؟ والوضع والتكييف القانوني لقراراتها؟
وهنا فإننا نجد أنفسنا أمام ضرورة وجود إجابة لعنوان موضوعنا هذا (نيابة المخالفات .. أزمة تشريع أم غياب تطبيق) وأنه ومما تقدم نستطيع القول إننا أمام غياب تطبيق قانون وليس أمام أزمة تشريع. حيث أنه من العبث أن نقول إن المشرع اليمني لم يحكم تشريعاته في وضع نصوص لمعالجة قضايا البناء وإيجاد قانون خاص ينضمها: ومن العبث أيضاً القول إن المشرع اليمني لم يوجد المعالجات السديدة لحالات غياب وعدم تطبيق القانون الصحيح أو إهماله وتطبيق غيره كما في وضعنا هذا. وقد بينا الآثار القانونية المترتبة على ذلك، حيث بين المشرع اليمني حكم التطبيق الخاطئ للقانون!! وبين أيضاً الوضع القانوني المترتب على ذلك ومصير تلك الإجراءات والوضع القانوني، والمآخذ الواردة عليها من الناحيتين الموضوعية والقانونية وذلك ما نوجزه في القسمين الآتيين:
القسم الأول:
أولاً: المآخذ الموضوعية
يظهر التضارب في الجانب الموضوعي واضحاً في قرارات نيابة المخالفات في مواجهة قضايا البناء. إذ إن القرار المتخذ من قبلها في مواجهة هذه القضايا دائماً وأبداً هو (رد الشيء إلى أصله) مستندة في ذلك على القانون رقم (17) لعام 1994م، بينما ما تقوم به لتنفيذ هذا القرار هو الهدم والإزالة، وهنا يظهر التضارب واضحاً من الناحية الموضوعية، فهل رد الشيء إلى أصله هو الإزالة والهدم؟ طبعاً تكون الإجابة لا، إذ أن معنى رد الشيء إلى أصله يتعارض ويختلف مع معنى الهدم والإزالة ذات اللفظ الصريح كما هو وارد في نصوص القانون رقم (19) لعام 2002م بشأن البناء كقانون خاص ينظم هذا النوع من القضايا، التي تختلف عن قضايا رد الشيء إلى أصله ذات المعاني الواسعة والمطاطية والمقتضية التأويل والواردة في نصوص القانون رقم(17) لعام 1994م، والتي وجدت لتنظيم قضايا أخرى غير البناء وهي قضايا المهن، ويكون رد الشيء إلى أصله بمعنى رد المهنة حسب الترخيص في حالة تغيرها خلافاً للترخيص.
ثانيا: المآخذ القانونية
لعل من أهم المآخذ القانونية التي نشأت في مواجهة إجراءات نيابة المخالفات في قضايا البناء بالاستناد إلى القانون رقم (17) لعام 1994م تظهر جلياً في تضارب تلك الإجراءات والقرارات الصادرة منها ، مع بعض النصوص والقواعد القانونية العامة وأهمها:
1- الخطأ في اختيار وتطبيق القانون الصحيح والواجب النفاذ في مواجهة قضايا البناء وإهماله، وهو القانون رقم (19) لعام 2002م بشأن البناء كقانون خاص يقيد به العام في جميع الأحوال . ولعل مسألة تطبيق القانون الصحيح مسألة تتعلق بالنظام العام ويترتب على مخالفتها بطلان العمل بقوة القانون.
2- الخطأ في عدم جواز الجمع بين عقوبتين، أصلية وبديلة (الهدم والغرامة)، إذ أن الغرامة غالباً ما تكون وفي مثل موضوعنا هي عقوبة بديلة(القصاص بالدية) وأن ما ذهبت إليه نيابة المخالفات من الجمع بين العقوبتين (الهدم والغرامة) في آن واحد فيه عبث بالتشريع اليمني وإخلال بمبدأ تداخل العقوبات كما فيه تفويت لهدف وحكمة النص العقابي، ناهيك عن إثقال عبء كاهل المواطن خلافاً للقانون.
3- الخطأ في تطبيق القاعدة الفقهية العامة (العقوبة الأصلح للمتهم) وإهمال قانون شرع لمصلحة المواطن.
القسم الثاني: الوضع والتكييف القانوني الصحيح لقرارات نيابة المخالفات
لا شك ومما تقدم في أننا نصف إجراءات وقرارات نيابة المخالفات المتخذة في تنظيم قضايا البناء غير المرخص بالاستناد إلى القانون رقم (17) لعام 1994م بشأن الأحكام العامة للمخالفات، بالمعابة قانوناً وذلك لعدم تقيدها بالقوانين النافذة وعدم تطبيق أحكامها.
ولكن يبقى السؤال هنا قائماً إذا كانت قرارات النيابة وإجراءاتها قد اتسمت بالبطلان لعدم استنادها إلى القانون الصحيح، وإذا كان مصير ونهاىة تلك الإجراءات والقرارات إن نفذت بأخطائها .
فيبقى السؤال هنا: ماذا بشأن تلك القرارات التي أصدرتها نيابة المخالفات بالاستناد إلى القانون الخطأ رقم (17) لعام 1994م ولم تنفذ بعد؟ هل ستستمر نيابة المخالفات في مواصلة خطئها وستنفذ قراراتها أم أنها ستعمل على تصحيح ذلك الخطأ من خلال وقف التنفيذ لقراراتها السابقة؟
لهذه الأسباب..
فإننا نعول على الأخوة رؤساء المحاكم والقضاة ورؤساء ووكلاء النيابة العامة وعلى الأخوة المحامين وعلى كل من يهمه تثبيت سيادة القانون وحفظ عدالة التقاضي وتعزيز مسيرة الإصلاح القضائي .. الحفاظ على التطبيق الصحيح للقانون، وخلق مجتمع مدني أكثر تطورا بما يتناسب مع تاريخ وحضارة اليمن.
إن المتتبع للقوانين عموماً والقانون رقم (17) لسنة 94م على وجه الخصوص يجده محدداً في قضايا معينة ليس من ضمنها قضايا البناء غير المرخص الذي صدر بشأنه قانون خاص ينظمه، غير أنه وفي زحمة الحياة اليومية نجد أن جميع الجهات ومن بينها أجهزة القضاء والعدل والمحامون تكاد تكون أخلت مسؤوليتها وفصلت علاقاتها عن هذا القانون الذي ينظم قضايا مهمة للمواطن، واقتصرت في التعامل مع هذه القضايا (البناء) على القانون رقم (17) لعام 94م وهذا يعني تجميد قانون سنه المشرع اليمني.
ومن المهم جداً مما ينبغي علينا فعله وتحديداً أجهزة القضاء والعدل والمحاماة، خصوصاً وأن عليهم مهمة تطبيق القوانين وتوعية المواطن بكافة الوسائل .. في هذا الموضوع سأحاول إماطة اللثام وتوضيح ذلك لذوي الشأن والمهتمين من المواطنين إسهاماً مني في التوعية القانونية وتحريك المياه الراكدة في الجوانب القانونية، التي تؤثر سلباً على نشاطنا وحياتنا الاجتماعية، وذلك ما سأحاول طرحه للنقاش في موضوعي هذا في مباحث ثلاثة على النحو الآتي:
المبحث الأول:
ماهية المخالفات وتعريفها
نستطيع القول إن المخالفات هي كل فعل أو ترك اقترن بعقوبة محددة بنص قانوني.. غير أنه ولمجرد الاطلاع على هذا التعريف سيظهر سؤال يطرح نفسه:(ما هو الفعل أو الترك الذي يعد مخالفة؟ وهل كل فعل أو ترك يعد مخالفة؟ وكيف نميز بين الفعل أو الترك الذي يعد مخالفة من الفعل أو الترك الذي يعد جريمة؟
وللإجابة على هذه الأسئلة والتمييز بين الفعل أو الترك الذي يعد مخالفة من الفعل أو الترك الذي يعد جريمة، نجد ذلك عند التدقيق والتفصيل في التعريف، إذ أن التعريف قد حدد الفعل أو الترك الذي يمكن أن نعتبره مخالفة وذلك من خلال العقوبة وتحديدها، أي أن العقوبة المترتبة على هذا الفعل أو الترك هي عنصر التمييز لهذا الفعل أو الترك ما إذا كان جريمة أو مخالفة، ومنه نستطيع القول إن ما كان عقوبته الغرامة أو الإزالة أو رد الشيء إلى أصله أو ما دون الحبس - المقصود بالحبس هنا كعقوبة وليس كتدبير أمني أو احترازي - فهو مخالفة. وما كان عقوبته الحبس وما فوق كالقصاص والأرش فهو جريمة، وذلك حال القوانين الوضعية ومنها أيضاً تلك التي تصنف الجريمة إلى جناية، وجنح، ومخالفة، فإنها أيضاً تعتمد عنصر التميز من خلال العقوبة المترتبة على هذا الفعل أو الترك، وذلك طبعاً على خلاف القوانين الشرعية (السماوية) التي تعتبر كل جريمة هي جناية بصرف النظر عن العقوبة أكانت الحبس أو الغرامة أو التعزير.
المبحث الثاني:
أنواع المخالفات والقوانين المنظمة لها:
لقد تناول المشرع اليمني عدداً من المخالفات بشكل مباشر وغير مباشر، وعرف كلاً منها وأوجد لها قانوناً خاصاً ينظمها وتعالج نصوصه أحكامها وما يترتب عليها. ولعل من أهم هذا المخالفات التي تناولها المشرع اليمني مثالاً وليس حصراً، هي:
1- المخالفات المرورية. 2- مخالفات المهن. 3- مخالفات البناء.
وفيما يأتي سنبين كل منها على انفراد
أولاً: المخالفات المرورية
وهي تلك المخالفات التي ينظمها قانون المرور رقم (46) لعام 1991م والمعدل بالقانون رقم (31) لعام 2000م والقانون رقم (12) لعام 2002م، وهي تأتي ضمن تلك المخالفات التي تناولها المشرع اليمني تحت مسمى(قانون المرور). ولعل المطلع على نصوص وأحكام هذا القانون وتسميته سيلاحظ أن هذا القانون لا يحمل اسم مخالفات، وأنه يتعارض مع تعريفنا للمخالفات عندما قلنا إن المخالفات هي ما عوقب عليه بالغرامة أو الإزالة.. وما دون الحبس، باعتبار أن هذا القانون أي قانون المرور يحتوي على عقوبة الحبس كما هو في نصوص الفصل السابع منه المواد (58-70)، غير أن ذلك مردود عليه، فمن حيث التسمية فلا تعارض باعتبار أن قانون المرور تناول في مواده عدداً من المخالفات الواردة في نصوص المواد (70،69،68) وكذلك ورود عقوبة الغرامة وسحب الترخيص الواردة في نصوص المواد(70، 68.66.64) وهي من العقوبات المنظمة لبعض المخالفات، أما من حيث تعارضه مع تعريفنا السابق للمخالفات فهو أيضاً مردود عليع باعتبار أن قانون المرور يحتوي على أفعال تشكل جريمة وأخرى ضمن المخالفات، وهو ما تناوه نص المادة (68) من قانون المرور. أما التسبب في وفاة شخص أثناء قيادة المركبة وتحت تأثير السكر أو القيادة بصورة طائشة أو برعونة أو بسرعة تتجاوز الحد الأقصى فهنا نكون أمام جريمة قتل خطأ مع وجود مخالفة وهي القيادة بسرعة تتجاوز الحد الأقصى، وهذا أيضاً متناول في نص المادة (70) من نفس القانون، وهكذا نكون قد أوضحنا كيف تناول هذا القانون الأفعال التي تشكل جرائم والأفعال التي تشكل مخالفات في آن واحد وأكدنا اختلاف الجريمة عن المخالفة من خلال تحديد العقوبة لكل منهما.
ثانياً: مخالفات المهن
وهي تلك المخالفات التي ينظمها القانون رقم (17) لعام 1994م تحت مسمى الأحكام العامة للمخالفات (موضوع بحثنا هذا) وهو القانون الذي تستند عليه نيابة المخالفات في تنظيم أعمال البناء.
إن هذا القسم من بحثنا هذا هو غاية في الأهمية وهو جوهر موضوعنا، فهو الذي سيحدد مدى صحة من بطلان الإجراءات المتخذة من قبل نيابة المخالفات في تنظيم عملية البناء، ومدى صحة استنادها على القانون رقم 17 لعام 1994م .. وذلك ما سنتناوله في قسمين على النحو الآتي:
القسم الأول :مدى صحة وبطلان إجراءات نيابة المخالفات في مواجهة قضايا البناء بالاستناد على القانون رقم (17) لسنة 94م؟
نستطيع القول تقريباً ومن خلال الاطلاع على نصوص وأحكام القانون رقم 17 لعام 1994م والذي تستند عليه نيابة المخالفات في التعامل مع قضايا البناء، إن إجراءاتها تتسم بالبطلان والمخالفة لصحيح القانون المنظم لهذه العلاقة، ولم ينته الأمر عند النيابة فحسب بل تبعها القضاء والأمن والبلدية ليسيروا في نفس الخطأ، ولعل تعليل ذلك يرجع إلى عدد من الأسباب أهمها:
1- وجود قانون خاص ينظم أعمال البناء ويحدد العقوبات المقررة لمخالفتنا وهو القانون رقم 19 لعام 2002م بشأن البناء، وهو قانون خاص يتقيد به العام. إلا أن هذا القانون مهمل ومجمد العمل به من قبل نيابة المخالفات وكذا من قبل المحامين والقضاة والمنشغلين في هذا المجال رغم خصوصيته، الأمر الذي شكل عبثاً بالتشريع اليمني وإهمالاً واضحاً له.
2- عدم احتواء نصوص القانون 17 لعام 1994م ، الذي تستند عليه نيابة المخالفات في تنظيم أعمال البناء، على أي لفظ أو مصطلح يحمل كلمة بناء أو ما يشير له على الإطلاق، مما يؤكد أن هذا القانون أي القانون رقم 17 لسنة 1994م لا يخاطب أو ينظم أعمال البناء لا من بعيد ولا من قريب.
3- عدم احتواء نصوص القانون رقم(17) لعام 1994م الذي تستند علية نيابة المخالفات في تنظيم أعمال البناء، على لفظ هدم أو إزالة بناء مطلقاً مع أنها العقوبة الأساسية والوحيدة التي تقررها في مواجهة البناء غير المرخص دائماً وأبداً، مما يؤكد أن القانون رقم 17 لعام 1994م لا يخاطب ولا ينظم أعمال البناء لعدم تناول نصوصه لما يدل أو يشير إلى لفظ بناء أو هدم وإزالة.
4- ورود الألفاظ الدالة دلالة أكيدة على تعلق القانون رقم (17) لعام 1994م وتنظيمه للمهن وليس للبناء كلفظ (سحب الترخيص) و(الحرمان من مزاولة المهنة) و(الغرامة وإغلاق المحل) الواردة في نصوص المواد (5) فقرة (3، 4، 5) والتي جميعها تؤكد ارتباط هذا القانون بتنظيم المهن وليس البناء، إضافة إلى عدم وجود مانع قانوني أو لغوي أو لفظي يحول دون استخدام لفظ الهدم والإزالة صراحة إذا ما كانا هما المقصودان في العقوبة، علماً بأنه قد ورد لفظ الهدم والإزالة صراحة في نصوص القانون رقم (19) لعام 2002م مما يؤكد مخاطبة هذا القانون وتنظيمه لعملية البناء خلافاً للقانون رقم 17 لعام 1994م، الذي لم تشمل نصوصه وتحتوي على أي لفظ بناء أو ما يشير إليه.
القسم الثاني:القانون الصحيح والواجب التطبيق في تنظيم أعمال البناء، مقارنة مع القانون رقم (17) لسنة 94م المستندة إليه نيابة المخالفات في تناولها لقضايا البناء
أوضحنا في القسم الأول من هذا المبحث مما سبق بأن القانون رقم (17) لسنة 94م والتي تستند عليه نيابة المخالفات في تنظيم أعمال البناء، بأنه ليس القانون الصحيح والواجب التطبيق الذي سنّه المشرع اليمني لتنظيم أعمال البناء . إن هذا القانون هو قانون ينظم الأحكام العامة للمهن وبيّنّا الأسباب التي اتكأنا عليها في ذلك أكان من حيث التسمية بالمقارنة مع وجود قانون يحمل اسم قانون البناء، أو من حيث العقوبات المتناولة في نصوصه والتي جميعاً تصب في عقوبات: سحب الترخيص، الغرامات، إغلاق المحل وغيرها، والتي هي جميعها عقوبات ترتبط بمزاولة المهنة ولا تتطابق مع البناء. ناهيك عن عدم احتواء نصوص هذا القانون على لفظ كلمة بناء أو هدم أو إزالة أو ما يشير لأي من هذه الأ لفاظ ذات الدلالة و الصلة بالبناء، والتي هي على العكس من ذلك وردت واضحة في نصوص قانون البناء رقم (19) لسنة 2002م على خلاف القانون رقم(17) لسنة 94م المستندة إليه نيابة المخالفات، مما يؤكد عدم وجود صلة أو ارتباط بين هذا القانون وبين البناء، وبالتالي من غير الصحيح أن يكون ما ذهبت إليه نيابة المخالفات في استنادها على هذا القانون سليماً. فالقانون رقم (17) لسنة 94م ليس هو القانون الصحيح والواجب التطبيق لتنظيم أعمال البناء، وبالتالي بطلان عمل وإجراءات نيابة المخالفات بقوة القانون وذلك لعدم تقيدها بالقانون وعدم تطبيقها لأحكامه.
ثالثاً: مخالفات البناء
وهو النوع الثالث من المخالفات التي عرفها المشرع اليمني، والتي ينظمها القانون رقم (19) لعام 2002م بشأن البناء، وهو القانون الصحيح والواجب التطبيق في تنظيم أعمال البناء. وهو قانون مهمل من قبل نيابة المخالفات وأجهزة القضاء والمحامين، التي تكاد تكون أخلت مسؤليتها من هذا القانون المتناول لقضايا هامة للمواطن واقتصرت هذه الجهات في تنظيم هذه القضايا بالنظر على قانون الأحكام العامة للمخالفات رقم (17) لعام 94م، الذي قد بينا عدم خصوصيته في تنظيم هذه القضايا. إننا حين نقول إن القانون رقم (19) لسنة 2002م بشأن البناء هو القانون الصحيح والواجب التطبيق في تنظيم قضايا البناء فإننا نرجع ذلك إلى عدد من الأسباب لعل أهمها:
1- إن القانون رقم (19) لسنة 2002م هو قانون خاص قد خصه المشرع اليمني لتنظيم أعمال البناء، ولتمييز خصوصيته هذه عن غيره فقد أطلق عليه اسم قانون البناء للدلالة على تناول نصوصه لعملية البناء وتنظيمها.
2- تناول نصوص هذا القانون ومخاطبتها لموضوعات البناء، والجهات المختصة لتنظيمه، والإجراءات المتبعة لذلك ابتداء بالباب الأول الخاص بالتسمية والتعاريف وانتهاء بالجهة المختصة بذلك، مما أعطى هذا القانون خصوصية يتقيد بها العام وجعله جامعاً مانعاً. جامعاً لجميع الأحكام المتناول لعملية البناء وأنواعها، ومانعاً لغيره من تنظيم وتقنين هذه الموضوعات، فأصبح يميز بالخاص المقيد للعام إن وجد على خلاف القانون رقم (17) لسنة 94م.
المبحث الثالث:
المآخذ القانونية الواردة على الإجراءات المتخذة من قبل نيابة المخالفات والمسندة إلى القانون رقم (17) لسنة 94 في تنظيم عملية البناء؟ والوضع والتكييف القانوني لقراراتها؟
وهنا فإننا نجد أنفسنا أمام ضرورة وجود إجابة لعنوان موضوعنا هذا (نيابة المخالفات .. أزمة تشريع أم غياب تطبيق) وأنه ومما تقدم نستطيع القول إننا أمام غياب تطبيق قانون وليس أمام أزمة تشريع. حيث أنه من العبث أن نقول إن المشرع اليمني لم يحكم تشريعاته في وضع نصوص لمعالجة قضايا البناء وإيجاد قانون خاص ينضمها: ومن العبث أيضاً القول إن المشرع اليمني لم يوجد المعالجات السديدة لحالات غياب وعدم تطبيق القانون الصحيح أو إهماله وتطبيق غيره كما في وضعنا هذا. وقد بينا الآثار القانونية المترتبة على ذلك، حيث بين المشرع اليمني حكم التطبيق الخاطئ للقانون!! وبين أيضاً الوضع القانوني المترتب على ذلك ومصير تلك الإجراءات والوضع القانوني، والمآخذ الواردة عليها من الناحيتين الموضوعية والقانونية وذلك ما نوجزه في القسمين الآتيين:
القسم الأول:
أولاً: المآخذ الموضوعية
يظهر التضارب في الجانب الموضوعي واضحاً في قرارات نيابة المخالفات في مواجهة قضايا البناء. إذ إن القرار المتخذ من قبلها في مواجهة هذه القضايا دائماً وأبداً هو (رد الشيء إلى أصله) مستندة في ذلك على القانون رقم (17) لعام 1994م، بينما ما تقوم به لتنفيذ هذا القرار هو الهدم والإزالة، وهنا يظهر التضارب واضحاً من الناحية الموضوعية، فهل رد الشيء إلى أصله هو الإزالة والهدم؟ طبعاً تكون الإجابة لا، إذ أن معنى رد الشيء إلى أصله يتعارض ويختلف مع معنى الهدم والإزالة ذات اللفظ الصريح كما هو وارد في نصوص القانون رقم (19) لعام 2002م بشأن البناء كقانون خاص ينظم هذا النوع من القضايا، التي تختلف عن قضايا رد الشيء إلى أصله ذات المعاني الواسعة والمطاطية والمقتضية التأويل والواردة في نصوص القانون رقم(17) لعام 1994م، والتي وجدت لتنظيم قضايا أخرى غير البناء وهي قضايا المهن، ويكون رد الشيء إلى أصله بمعنى رد المهنة حسب الترخيص في حالة تغيرها خلافاً للترخيص.
ثانيا: المآخذ القانونية
لعل من أهم المآخذ القانونية التي نشأت في مواجهة إجراءات نيابة المخالفات في قضايا البناء بالاستناد إلى القانون رقم (17) لعام 1994م تظهر جلياً في تضارب تلك الإجراءات والقرارات الصادرة منها ، مع بعض النصوص والقواعد القانونية العامة وأهمها:
1- الخطأ في اختيار وتطبيق القانون الصحيح والواجب النفاذ في مواجهة قضايا البناء وإهماله، وهو القانون رقم (19) لعام 2002م بشأن البناء كقانون خاص يقيد به العام في جميع الأحوال . ولعل مسألة تطبيق القانون الصحيح مسألة تتعلق بالنظام العام ويترتب على مخالفتها بطلان العمل بقوة القانون.
2- الخطأ في عدم جواز الجمع بين عقوبتين، أصلية وبديلة (الهدم والغرامة)، إذ أن الغرامة غالباً ما تكون وفي مثل موضوعنا هي عقوبة بديلة(القصاص بالدية) وأن ما ذهبت إليه نيابة المخالفات من الجمع بين العقوبتين (الهدم والغرامة) في آن واحد فيه عبث بالتشريع اليمني وإخلال بمبدأ تداخل العقوبات كما فيه تفويت لهدف وحكمة النص العقابي، ناهيك عن إثقال عبء كاهل المواطن خلافاً للقانون.
3- الخطأ في تطبيق القاعدة الفقهية العامة (العقوبة الأصلح للمتهم) وإهمال قانون شرع لمصلحة المواطن.
القسم الثاني: الوضع والتكييف القانوني الصحيح لقرارات نيابة المخالفات
لا شك ومما تقدم في أننا نصف إجراءات وقرارات نيابة المخالفات المتخذة في تنظيم قضايا البناء غير المرخص بالاستناد إلى القانون رقم (17) لعام 1994م بشأن الأحكام العامة للمخالفات، بالمعابة قانوناً وذلك لعدم تقيدها بالقوانين النافذة وعدم تطبيق أحكامها.
ولكن يبقى السؤال هنا قائماً إذا كانت قرارات النيابة وإجراءاتها قد اتسمت بالبطلان لعدم استنادها إلى القانون الصحيح، وإذا كان مصير ونهاىة تلك الإجراءات والقرارات إن نفذت بأخطائها .
فيبقى السؤال هنا: ماذا بشأن تلك القرارات التي أصدرتها نيابة المخالفات بالاستناد إلى القانون الخطأ رقم (17) لعام 1994م ولم تنفذ بعد؟ هل ستستمر نيابة المخالفات في مواصلة خطئها وستنفذ قراراتها أم أنها ستعمل على تصحيح ذلك الخطأ من خلال وقف التنفيذ لقراراتها السابقة؟
لهذه الأسباب..
فإننا نعول على الأخوة رؤساء المحاكم والقضاة ورؤساء ووكلاء النيابة العامة وعلى الأخوة المحامين وعلى كل من يهمه تثبيت سيادة القانون وحفظ عدالة التقاضي وتعزيز مسيرة الإصلاح القضائي .. الحفاظ على التطبيق الصحيح للقانون، وخلق مجتمع مدني أكثر تطورا بما يتناسب مع تاريخ وحضارة اليمن.