الحكم المحلي من منظور التعديلات الـدســتـوريـة الـواجـبـة
> المحامي/علي مهدي العلوي بارحمة :
>
يحدو الشعب اليمني بأسره الأمل في البرنامج الانتخابي لسيادة رئيس الدولة بشأن الحكم المحلي وينتابنا أيضاً كباحثين وأكاديميين وخبراء ومهتمين بنظام اللامركزية الإقليمية في اليمن بذلك البرنامج الذي يعد في حد ذاته موقفاً سياسياً وعلمياً متطوراً يهدف إلى اللحاق بركب التطور الحضاري المتميز لإرساء نظام الحكم المحلي في إطار النظرية العامة اللامركزية الإقليمية غايته إحداث تنمية محلية شاملة في الوحدات الإدارية بما في ذلك الإنسان اليمني ذاته من خلال المشاركة الشعبية الفعالة في إدارة الشأن المحلي بواسطة الهيئات المحلية المنتخبة وتحملها مسئولية إدارة الحكم الناجح بكل ما تعنيه الكلمة من معنى. ومن أجل الوصول إلى وجوبية التعديلات الدستورية لحكم محلي ناجح في اليمن يجب الوقوف أمام المحاور الآتية :
أولاً : اللامركزية الإقليمية وما أهميتها من الناحية القانونية.
ثانياً : الأسس الدستورية لنظام السلطة المحلية في اليمن.
ثالثاً التعديلات الدستورية الواجبة لاستيعاب نظام الحكم المحلي.
رابعاً : التوصيات.
المحور الأول : اللامركزية الإقليمية من الناحية القانونية :
يعد نظام اللامركزية الإقليمية من أهم الأنظمة الإدارية والسياسية لإدارة شئون السكان في الوحدات في الدول المتطورة مما جعل كل الدول الأخذ به بنسبة تختلف من دولة إلى أخرى وتعمل الكثير منها على تحديثه بين الحين والآخر، منها ما هي جادة في ذلك ومنها ما هي هادفة لامتصاص النقمة الشعبية ، بينما الأساس لا يمكنها الحياد عنه لما يشكله من أهمية قصوى في تعميق الديمقراطية وإحداث تنمية محلية وحل الإشكاليات الاقتصادية والاجتماعية بهدف سد حاجة السكان المحليين في الوحدات الإدارية بأفضل الطرق وأسرعها وضمان الاستثمار الأفضل لمدخراتها ولمواردها المالية المحلية. يرتبط نظام اللامركزية الإقليمية بكل أبعاده السياسية والاقتصادية والاجتماعية بتطور وظائف الدولة بما جعلها تنقل وظائفها الإدارية والسياسية الداخلية من الهيئات المركزية إلى هيئات محلية منتخبة وإطلاق العنان لها في التنظيم والإدارة والسلطة الإقليمية وتفرغ الهيئات المركزية للمهام الاستراتيجية العليا والعامة.
إن مفهوم اللامركزية الإقليمية لم يعد ذلك الذي ينظر إليه بعض فقهاء القانون الإداري بأن اللامركزية الإقليمية هي صورة من صور اللامركزية الإدارية حيث أصبح ذلك الاتجاه كلاسيكياً . أما اليوم في ظل التطور الإداري والعلمي للنظم السياسية والإدارية وفي ظل تعدد التقنيات والاستثمارات العالمية الواسعة يجعل نظام اللامركزية الإقليمية مفهوماً واسعاً يمكن أن يستوعب اللامركزية السياسية وهو كذلك النظام الإداري الأمثل للسلطة والضمان الوحيد للوحدة السياسية المكتسبة ومن خلاله يمكن تقديم أفضل الحلول الاستراتيجية لإحداث التنمية الشاملة. ويمكن أن يعرف نظام اللامركزية الإقليمية بأنه نظام قانوني بموجبه تنقل وظائف الهيئات المركزية الداخلية إلى هيئات محلية منتخبة تتمتع بالشخصية الاعتبارية على مستوى الوحدات الإدارية في ظل الرقابة على حسن الأداء.
ويظهر من ذلك التعريف ثلاثة أركان أساسية للامركزية الإقليمية وهي ركن الاختصاص وركن الاستقلال وركن الارتباط ويتكون ركن الاختصاص من فرعين اختصاص نوعي وهي المهام والإصلاحات المنوطة بالهيئات المحلية، والاختصاص الإقليمي (المكاني) وهو النطاق الجغرافي (الوحدة الإدارية) التي تمارس عليه الهيئات المحلية نشاطها، له عنصران عنصر مكاني وعنصر سكاني. أما ركن الاستقلال فيتكون من أربعة عناصر وهي الانتخابات المحلية المباشرة للهيئات العاملة في الوحدات الإدارية والاستقلال الإداري والاستقلال المالي والشخصية الاعتبارية. أما ركن الارتباط وهو الرقابة على حسن الأداء وتطبيق القوانين والأنظمة فيتمحور في الرقابة السياسية والرقابة القضائية والرقابة الإدارية.
وقد عرفت دول العالم ثلاث صور لنظام اللامركزية الإقليمية وهي صورة الحكم المحلي التي تعتبر الصورة التي يمكن من خلالها استيعاب اللامركزية السياسية والتي بموجبها تنقل الوظائف السياسية الداخلية والتشريعية والقضائية إلى الهيئات المحلية وهي الصورة الأعلى وتتميز بريطانيا بذلك النظام، أما صورة الإدارة المحلية فتأخذ بها فرنسا ويظهر فيها ركن الارتباط أكثر فعالية من خلال الرقابة الإدارية المركزية على الهيئات المحلية، أما صورة الحكم الذاتي من خلاله فتتمتع فيها البرلمانات المحلية (المجالس المحلية) بسلطة إصدار قرارات لها قوة القانون في النطاق المحلي لتنظيم علاقات اجتماعية لم تنظم بقانون وطني، وإيطاليا وسويسرا النموذج المتميز للحكم الذاتي، وتجربة الدول العربية في هذا المسار مازالت متدنية والسبب في ذلك التخوف الذي ينتابها من الانفصال والتفكك لوحداتها الإدارية دون أن تدرك أن نظام اللامركزية الإقليمية أكبر ضمان للوحدة الوطنية لأراضيها وتجربة العراق والسودان دليل حي على ذلك وما سيأتي هو أكبر فهماً اختلفت صور اللامركزية الإقليمية ، حكماً محلياً وإدارة محلية أو حكماً ذاتياً أو سلطة محلية فالعبرة بالتشريع ، فمن الأهمية بمكان أن نطوع القانون للنظرية العامة للامركزية الإقليمية وليس العكس وإن صدق نيات القيادة السياسية للدولة في إرساء نظام اللامركزية الإقليمية هو الاتجاه الأيديولوجي الحي لتلبية غاية السكان المحليين سلمياً ومن دونه يمكن أن تسير الأمور بخلاف إرادة الرئيس والمرؤوس.
المحور الثاني : الأسس الدستورية لنظام السلطة المحلية :
يعتبر الدستور هو التشريع الأساسي من المرتبة الأولى وبالتالي يجب أن تتوافق معه كافة القوانين والقرارات وإلا أصيبت بعيب المشروعية وموضوع الرقابة على عدم دستورية القوانين هي حق لكل الأشخاص.
دستور الجمهورية اليمني الأول (دستور الوحدة) تم الاستفتاء عليه في عام 1990م وتم تعديله في 1994م وفي 2001م دون استفتاء على الرغم من أنه دستور جامد وتم تقييد ذلك الجمود في تعديلات 1994م على بعض مواده وكل ذلك يعتبر فرقا تشريعيا من الهيئات المركزية.
المشرع الدستوري خصص الفرع الثالث من الفصل الثاني الذي اشتمل على تنظيم السلطة التنفيذية للسلطة المحلية مكون من المواد (145، 146 ، 147) من الدستور ولكي نقف أمام كل نص منها يتطلب إبرازه حصراً.
المادة (145) (تقسم أرضي الجمهورية اليمنية إلى وحدات إدارية يبين القانون عددها وحدودها وتسمياتها والأسس والمعايير العلمية التي يقوم عليها التقسيم الإداري ، كما يبين القانون طريقة ترشيح وانتخاب أو اختيار وتعيين رؤسائها ويحدد اختصاصاتهم واختصاصات رؤساء المصالح فيها). وما يمكن أن نبديها من ملاحظات على ذلك النص على النحو التالي :
أولاً : الفقرة الأولى من ذلك النص بشأن التقسيم الإداري لأراضي الجمهورية اليمنية ، ونستطيع أن نقول إن ذلك النص الدستوري مازال في حكم الميت منذُ مولده في عام 1990م ولم يجد طريقه للتنفيذ بينما يعد أو يعتبر التقسيم الإداري من أهم خصائص ركن الاختصاص لنظام اللامركزية الإقليمية بل أن التقسيم الإداري الحالي في اليمن هو تقسيم عرفي وتركة من الدولتين السابقتين على الوحدة ولم يصدر قانون التقسيم الإداري للجمهورية اليمنية خلال الثماني عشرة سنة السابقة وأيضاً لم يتكرم البرلمان حتى بإضفاء الشرعية الدستورية على التقسيم الحالي ولو بشكل مؤقت حتى إصدار القانون الجديد . مع أن التقسم الإداري يعتبر من أهم الأسس لنظام اللامركزي لتترتب عليه إجراءات وإصلاحات كثيرة.
ثانياً : لقد تم استحداث وحدات إدارية على مستوى المحافظات وإجراء تعديلات على المديريات في عموم المحافظات بقرارات إدارية مخالفة للدستور الذي يشترط أن تنشأ الوحدات الإدارية (محافظات أو مديريات) بقانون وكذلك يتضح أن التقسيم الإداري الحالي غير دستوري والوحدات الإدارية غير شرعية ولا نجد إلا لمحافظة ريمة الشرعية الدستورية لنشأتها بالقانون رقم (5) لعام 2004م وكذلك نصوص المواد الواردة في قانون السلطة المحلية رقم (4) لعام 2000م والخاصة بالتقسيم الإداري المواد (5 ، 6 ، 7) كذلك غير دستورية وقانون السلطة المحلية ليس مختصاً بالتقسيم الإداري. والتقسيم الإداري لا تنحصر أهميته على تحديد الاختصاص المكاني لهيئات السلطة المحلية بل يمتد إلى الاختصاص المكاني للمحاكم والنيابات العامة ولضمان عدم تنازع الاختصاص المكاني لابد من حل هذه المسألة بإصدار قانون التقسيم الإداري أو تشريع التقسيم الحالي.
ثالثاً : أما نص الفقرة الثانية من المادة (145) من الدستور بشأن طريقة ترشيح وانتخاب أو اختيار وتعيين رؤساء للوحدات الإدارية واختصاصاتهم ورؤساء المصالح الحكومية هي من موضوعات قانون السلطة المحلية حيث إن المشرع الدستوري دمج موضوعات متعددة في نص واحد وقد جاء القانون رقم (18) لعام 2008م بشأن انتخاب المحافظين منسجماً وذلك النص إلا أن الإشكالية التي وقع فيها المشرع في قانون السلطة المحلية أنه جعل من رؤساء الوحدات الإدارية رؤساء الجهاز التنفيذي هم أيضاً رؤساء للمجالس المحلية المنتخبة وهذا من أكبر المخالفات للنظرية العامة للامركزية الإقليمية مهما كانت الآلية لتولي تلك المناصب بالانتخاب أو التعيين لا يجوز أن يتولوا رئاسة المجالس المحلية المنتخبة وهم غير أعضاء فيها.
رابعاً : نصت المادة (146) من الدستور على (تتمتع الوحدات الإدارية بالشخصية الاعتبارية ويكون لها مجالس محلية منتخبة انتخاباً حراً ومباشراً ومتساوياً على مستوى المحافظة والمديرية وتمارس مهماتها وصلاحياتها في حدود الوحدة الإدارية وتتولى اقتراح البرامج والخطط والموازنات الاستثمارية للوحدة الإدارية ، كما تقوم بالإشراف والرقابة والمحاسبة لأجهزة السلطة المحلية وفقاً للقانون ويحدد القانون بطريقة الترشيح والانتخاب للمجالس المحلية ونظام عملها ومواردها المالية وحقوق وواجبات المتصلة بها وذلك بمراعاة اعتماد مبدأ اللامركزية الإدارية والمالية كأساس لنظام الإدارة المحلية) وهي من المواد الدستورية الجامدة. ويعتبر ذلك النص من أبدع ما توصل إليه المشرع الدستوري في اليمن وفاق به الكثير من التشريعات العربية في هذا المجال حيث إنه حدد المركز القانون للمجالس المحلية تعزيزاً لنظام اللامركزية الإقليمية ومن أجل ضمان توطيد ركن الاستقلال وعناصره كما سبق لنا تحديده .. نورد الملاحظات على النحو الآتي :
1) الشخصية الاعتبارية أسندها المشرع الدستوري إلى الوحدات الإدارية ونص القانون المدني في المادة (87) محدداً أنواع الشخصية الاعتبارية وهي الدولة والمحافظات والمدن والمديريات والوزارة والمصالح.
وأهم أسس الشخصية الاعتبارية الذمة المالية والأهلية في الحدود والتي يعينها سند إنشاءها وموطن مستقل وما يهمنا هنا إلا أن نؤكد أن المحافظات والمديريات (الوحدات الإدارية) هي موطن عبارة عن اختصاص مكاني لهيئات السلطة المحلية وليست مؤسسات أو هيئات يمكن أن تكون لها شخصية اعتبارية وبالتالي يجب أن تتمتع المجالس المحلية المنتخبة في الوحدات الإدارية بالشخصية الاعتبارية بحكم أنها تعبر عن إرادة السكان في عموم الوحدة الإدارية لتوافر كل الصفات والأسس فيها مهما تغير أعضائها إلا أنها المعبر الحقيقي عن الإرادة المحلية وبالتالي يجب أن تمنح الشخصية الاعتبارية للمجالس المحلية.
2) أشار المشرع في ذلك النص (تتولى المجالس المحلية اقتراح البرامج والخطط) بينما قانون السلطة المحلية قد اعتبر تلك المجالس المحلية مجالس إقرار وهو موفق في ذلك ولابد من تمتع المجالس المحلية بكل مقومات الاختصاص النوعي عند مزاولتها لمهامها فهي مجالس إقرار ويوجد لها جهاز فني وتنفيذي (حكومة محلية) هي مجالس اقتراح وتنفيذ يجب أن يفرق بينهما المشرع في تعديلات القانون.
خامساً : نصت المادة (147) على (تعتبر كل من الوحدات الإدارية والمجالس المحلية جزءًا لا يتجزأ من سلطة الدولة ويكون المحافظون محاسبين ومسئولين أمام رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء وقراراتهما ملزمة لهم) ويلاحظ هنا الازدواجية في الرقابة من الهيئات المركزية ومن المجالس المحلية على المحافظين وفقاً والآلية التي جاء به القانون رقم (18) لعام 2008م لتولي منصب المحافظ بطريقة مزدوجة انتخاب بطريقة غير مباشرة للمحافظ وبالتعيين بقرار جمهوري للفائز في الانتخابات.تلك المواد الثلاث بحاجة إلى تعديل دقيق بهدف استيعاب نظام الحكم المحلي في اليمن.
المحور الثالث : التعديلات الدستورية اللازمة لنظام الحكم المحلي :
يتطلب نظام الحكم المحلي في اليمن باعتباره أكثر صور اللامركزية الإقليمية شفافية وقدرة على حل المشكلات التنموية في الوحدات الإدارية عمقاً دستورياً يضمن للهيئات المحلية قدراً كبيراً من الاستقلالية في مزاولة أنشطتها المحلية المختلفة وتحقيق أهدافها المرجوة لذلك نرى ضرورة تعديل النصوص الدستورية لتكون على النحو الآتي :
1) تقسيم أراضي الجمهورية اليمنية بقانون يبين مستوياتها وعددها وحدودها الإدارية وتسمياتها والعلاقة فيما بينها وفق الأسس والمعايير العلمية التي يقوم عليها.
2) يكون لكل وحدة إدارية مجلس محلي نيابي منتخب انتخاباً حراً ومباشراً وبطريقة سرية يقود كافة الأنشطة المحلية في استقلال إداري ومالي ومتمتعاً بالشخصية الاعتبارية ويتمتع أعضاؤه بالحصانة النيابية المكفولة لأعضاء البرلمان ويتولى إقرار الخطط والبرامج والموازنات المحلية لإحداث تنمية محلية شاملة ويبين القانون شروط الترشيح والانتخاب والحقوق والواجبات لأعضائه ونظام عمله واختصاصاته وتكون لقراراته حجة قانونية في نطاق الوحدة الإدارية خاضعة للطعن أمام القضاء كما يجوز لها إصدار قرارات محلية لها قوة القانون لتنظيم علاقات اجتماعية لم تنظم بقانون وطني.
3) تشرف المجالس المحلية وتراقب كافة الأجهزة التنفيذية وتنتخب رؤساء الوحدات الإدارية وتختار رؤساء للأجهزة التنفيذية ويكونون محاسبين أمامها عن مستوى تنفيذ مهامهم.
4) تكون للهيئات المحلية وأجهزتها التنفيذية موازناتها المستقلة وتؤول لها إيراداتها المحلية كاملة وضمان حقها في الدعم المركزي لما يحقق التكافؤ بين الإنفاق والإيراد ويبين القانون على سبيل الحصر المرافق السيادية مع ضمان نسبة محددة من إيراداتها لصالح التنمية المحلية في الوحدة الإدارية الواقع في نطاقها المرفق السيادي ويحدد القانون أساليب الإنفاق المالي على النشاط المحلي بكل أشكاله.
5) تنشأ في كل وحدة إدارية محاكم مستقلة عامة متخصصة ويبين القانون طرق الطعن والتظلم في أحكامها أمام المحكمة العليا للجمهورية وتعيين أعضائها وعزلهم ومحاسبتهم بناء على اقتراح المجالس المحلية إلى مجلس القضاء الأعلى.
6) تعتبر الهيئات المحلية وأجهزتها التنفيذية جزءًا لا يتجزأ من سلطة الدولة وتعمل على تنفيذ السياسة العامة للدولة وحماية الملكية العامة وتخضع للرقابة الإدارية والسياسية والقضائية على تنفيذ القوانين وحسن الأداء لمهامها ويبين القانون آلية تلك الرقابة.
7) لا يجوز حل المجالس المحلية بإجراء شامل ويمكن حل أي من تلك المجالس بقرار من مجلس النواب لأسباب يحددها القانون على سبيل الحصر أو بناء على استفتاء محلي بطلب صحيح من ربع الناخبين في الوحدة الإدارية.
التوصيات :
1) إصدار قانون بتشريع التقسيم الإداري الحالي بشكل مؤقت حتى يتم إصدار القانون الخاص بالتقسيم الإداري.
2) إجراء التعديلات الدستورية الواجبة مع الاستفتاء عليها.
3) تعديل قانون السلطة المحلية وفقاً للتعديلات الدستورية ويسمى قانون الحكم المحلي مع ضمان عدم تدخل الهيئات المركزية في نشاط الهيئات المحلية إلا في حالة فشلها في أدائها.
4) إجراء التعديلات اللازمة على القوانين الفرعية وتوحيد المصطلحات القانونية.
وفي الأخير لا يسعني إلا أن أؤكد أن اللامركزية هي الأصل وما تكون الدول إلا عبارة عن مجموعة من الأقاليم بالتراضي أو الإكراه ومن أجل الحفاظ على كيان الدولة اليمنية لابد من إرساء نظام الحكم المحلي على أسس علمية وقانونية يشمل في حد ذاته استيعاب اللامركزية بمفهومها الفيدرالي.
أستاذ القانون العام المساعد
(مساق الحكم المحلي)
بكلية الحقوق ـ جامعة عدن
أولاً : اللامركزية الإقليمية وما أهميتها من الناحية القانونية.
ثانياً : الأسس الدستورية لنظام السلطة المحلية في اليمن.
ثالثاً التعديلات الدستورية الواجبة لاستيعاب نظام الحكم المحلي.
رابعاً : التوصيات.
المحور الأول : اللامركزية الإقليمية من الناحية القانونية :
يعد نظام اللامركزية الإقليمية من أهم الأنظمة الإدارية والسياسية لإدارة شئون السكان في الوحدات في الدول المتطورة مما جعل كل الدول الأخذ به بنسبة تختلف من دولة إلى أخرى وتعمل الكثير منها على تحديثه بين الحين والآخر، منها ما هي جادة في ذلك ومنها ما هي هادفة لامتصاص النقمة الشعبية ، بينما الأساس لا يمكنها الحياد عنه لما يشكله من أهمية قصوى في تعميق الديمقراطية وإحداث تنمية محلية وحل الإشكاليات الاقتصادية والاجتماعية بهدف سد حاجة السكان المحليين في الوحدات الإدارية بأفضل الطرق وأسرعها وضمان الاستثمار الأفضل لمدخراتها ولمواردها المالية المحلية. يرتبط نظام اللامركزية الإقليمية بكل أبعاده السياسية والاقتصادية والاجتماعية بتطور وظائف الدولة بما جعلها تنقل وظائفها الإدارية والسياسية الداخلية من الهيئات المركزية إلى هيئات محلية منتخبة وإطلاق العنان لها في التنظيم والإدارة والسلطة الإقليمية وتفرغ الهيئات المركزية للمهام الاستراتيجية العليا والعامة.
إن مفهوم اللامركزية الإقليمية لم يعد ذلك الذي ينظر إليه بعض فقهاء القانون الإداري بأن اللامركزية الإقليمية هي صورة من صور اللامركزية الإدارية حيث أصبح ذلك الاتجاه كلاسيكياً . أما اليوم في ظل التطور الإداري والعلمي للنظم السياسية والإدارية وفي ظل تعدد التقنيات والاستثمارات العالمية الواسعة يجعل نظام اللامركزية الإقليمية مفهوماً واسعاً يمكن أن يستوعب اللامركزية السياسية وهو كذلك النظام الإداري الأمثل للسلطة والضمان الوحيد للوحدة السياسية المكتسبة ومن خلاله يمكن تقديم أفضل الحلول الاستراتيجية لإحداث التنمية الشاملة. ويمكن أن يعرف نظام اللامركزية الإقليمية بأنه نظام قانوني بموجبه تنقل وظائف الهيئات المركزية الداخلية إلى هيئات محلية منتخبة تتمتع بالشخصية الاعتبارية على مستوى الوحدات الإدارية في ظل الرقابة على حسن الأداء.
ويظهر من ذلك التعريف ثلاثة أركان أساسية للامركزية الإقليمية وهي ركن الاختصاص وركن الاستقلال وركن الارتباط ويتكون ركن الاختصاص من فرعين اختصاص نوعي وهي المهام والإصلاحات المنوطة بالهيئات المحلية، والاختصاص الإقليمي (المكاني) وهو النطاق الجغرافي (الوحدة الإدارية) التي تمارس عليه الهيئات المحلية نشاطها، له عنصران عنصر مكاني وعنصر سكاني. أما ركن الاستقلال فيتكون من أربعة عناصر وهي الانتخابات المحلية المباشرة للهيئات العاملة في الوحدات الإدارية والاستقلال الإداري والاستقلال المالي والشخصية الاعتبارية. أما ركن الارتباط وهو الرقابة على حسن الأداء وتطبيق القوانين والأنظمة فيتمحور في الرقابة السياسية والرقابة القضائية والرقابة الإدارية.
وقد عرفت دول العالم ثلاث صور لنظام اللامركزية الإقليمية وهي صورة الحكم المحلي التي تعتبر الصورة التي يمكن من خلالها استيعاب اللامركزية السياسية والتي بموجبها تنقل الوظائف السياسية الداخلية والتشريعية والقضائية إلى الهيئات المحلية وهي الصورة الأعلى وتتميز بريطانيا بذلك النظام، أما صورة الإدارة المحلية فتأخذ بها فرنسا ويظهر فيها ركن الارتباط أكثر فعالية من خلال الرقابة الإدارية المركزية على الهيئات المحلية، أما صورة الحكم الذاتي من خلاله فتتمتع فيها البرلمانات المحلية (المجالس المحلية) بسلطة إصدار قرارات لها قوة القانون في النطاق المحلي لتنظيم علاقات اجتماعية لم تنظم بقانون وطني، وإيطاليا وسويسرا النموذج المتميز للحكم الذاتي، وتجربة الدول العربية في هذا المسار مازالت متدنية والسبب في ذلك التخوف الذي ينتابها من الانفصال والتفكك لوحداتها الإدارية دون أن تدرك أن نظام اللامركزية الإقليمية أكبر ضمان للوحدة الوطنية لأراضيها وتجربة العراق والسودان دليل حي على ذلك وما سيأتي هو أكبر فهماً اختلفت صور اللامركزية الإقليمية ، حكماً محلياً وإدارة محلية أو حكماً ذاتياً أو سلطة محلية فالعبرة بالتشريع ، فمن الأهمية بمكان أن نطوع القانون للنظرية العامة للامركزية الإقليمية وليس العكس وإن صدق نيات القيادة السياسية للدولة في إرساء نظام اللامركزية الإقليمية هو الاتجاه الأيديولوجي الحي لتلبية غاية السكان المحليين سلمياً ومن دونه يمكن أن تسير الأمور بخلاف إرادة الرئيس والمرؤوس.
المحور الثاني : الأسس الدستورية لنظام السلطة المحلية :
يعتبر الدستور هو التشريع الأساسي من المرتبة الأولى وبالتالي يجب أن تتوافق معه كافة القوانين والقرارات وإلا أصيبت بعيب المشروعية وموضوع الرقابة على عدم دستورية القوانين هي حق لكل الأشخاص.
دستور الجمهورية اليمني الأول (دستور الوحدة) تم الاستفتاء عليه في عام 1990م وتم تعديله في 1994م وفي 2001م دون استفتاء على الرغم من أنه دستور جامد وتم تقييد ذلك الجمود في تعديلات 1994م على بعض مواده وكل ذلك يعتبر فرقا تشريعيا من الهيئات المركزية.
المشرع الدستوري خصص الفرع الثالث من الفصل الثاني الذي اشتمل على تنظيم السلطة التنفيذية للسلطة المحلية مكون من المواد (145، 146 ، 147) من الدستور ولكي نقف أمام كل نص منها يتطلب إبرازه حصراً.
المادة (145) (تقسم أرضي الجمهورية اليمنية إلى وحدات إدارية يبين القانون عددها وحدودها وتسمياتها والأسس والمعايير العلمية التي يقوم عليها التقسيم الإداري ، كما يبين القانون طريقة ترشيح وانتخاب أو اختيار وتعيين رؤسائها ويحدد اختصاصاتهم واختصاصات رؤساء المصالح فيها). وما يمكن أن نبديها من ملاحظات على ذلك النص على النحو التالي :
أولاً : الفقرة الأولى من ذلك النص بشأن التقسيم الإداري لأراضي الجمهورية اليمنية ، ونستطيع أن نقول إن ذلك النص الدستوري مازال في حكم الميت منذُ مولده في عام 1990م ولم يجد طريقه للتنفيذ بينما يعد أو يعتبر التقسيم الإداري من أهم خصائص ركن الاختصاص لنظام اللامركزية الإقليمية بل أن التقسيم الإداري الحالي في اليمن هو تقسيم عرفي وتركة من الدولتين السابقتين على الوحدة ولم يصدر قانون التقسيم الإداري للجمهورية اليمنية خلال الثماني عشرة سنة السابقة وأيضاً لم يتكرم البرلمان حتى بإضفاء الشرعية الدستورية على التقسيم الحالي ولو بشكل مؤقت حتى إصدار القانون الجديد . مع أن التقسم الإداري يعتبر من أهم الأسس لنظام اللامركزي لتترتب عليه إجراءات وإصلاحات كثيرة.
ثانياً : لقد تم استحداث وحدات إدارية على مستوى المحافظات وإجراء تعديلات على المديريات في عموم المحافظات بقرارات إدارية مخالفة للدستور الذي يشترط أن تنشأ الوحدات الإدارية (محافظات أو مديريات) بقانون وكذلك يتضح أن التقسيم الإداري الحالي غير دستوري والوحدات الإدارية غير شرعية ولا نجد إلا لمحافظة ريمة الشرعية الدستورية لنشأتها بالقانون رقم (5) لعام 2004م وكذلك نصوص المواد الواردة في قانون السلطة المحلية رقم (4) لعام 2000م والخاصة بالتقسيم الإداري المواد (5 ، 6 ، 7) كذلك غير دستورية وقانون السلطة المحلية ليس مختصاً بالتقسيم الإداري. والتقسيم الإداري لا تنحصر أهميته على تحديد الاختصاص المكاني لهيئات السلطة المحلية بل يمتد إلى الاختصاص المكاني للمحاكم والنيابات العامة ولضمان عدم تنازع الاختصاص المكاني لابد من حل هذه المسألة بإصدار قانون التقسيم الإداري أو تشريع التقسيم الحالي.
ثالثاً : أما نص الفقرة الثانية من المادة (145) من الدستور بشأن طريقة ترشيح وانتخاب أو اختيار وتعيين رؤساء للوحدات الإدارية واختصاصاتهم ورؤساء المصالح الحكومية هي من موضوعات قانون السلطة المحلية حيث إن المشرع الدستوري دمج موضوعات متعددة في نص واحد وقد جاء القانون رقم (18) لعام 2008م بشأن انتخاب المحافظين منسجماً وذلك النص إلا أن الإشكالية التي وقع فيها المشرع في قانون السلطة المحلية أنه جعل من رؤساء الوحدات الإدارية رؤساء الجهاز التنفيذي هم أيضاً رؤساء للمجالس المحلية المنتخبة وهذا من أكبر المخالفات للنظرية العامة للامركزية الإقليمية مهما كانت الآلية لتولي تلك المناصب بالانتخاب أو التعيين لا يجوز أن يتولوا رئاسة المجالس المحلية المنتخبة وهم غير أعضاء فيها.
رابعاً : نصت المادة (146) من الدستور على (تتمتع الوحدات الإدارية بالشخصية الاعتبارية ويكون لها مجالس محلية منتخبة انتخاباً حراً ومباشراً ومتساوياً على مستوى المحافظة والمديرية وتمارس مهماتها وصلاحياتها في حدود الوحدة الإدارية وتتولى اقتراح البرامج والخطط والموازنات الاستثمارية للوحدة الإدارية ، كما تقوم بالإشراف والرقابة والمحاسبة لأجهزة السلطة المحلية وفقاً للقانون ويحدد القانون بطريقة الترشيح والانتخاب للمجالس المحلية ونظام عملها ومواردها المالية وحقوق وواجبات المتصلة بها وذلك بمراعاة اعتماد مبدأ اللامركزية الإدارية والمالية كأساس لنظام الإدارة المحلية) وهي من المواد الدستورية الجامدة. ويعتبر ذلك النص من أبدع ما توصل إليه المشرع الدستوري في اليمن وفاق به الكثير من التشريعات العربية في هذا المجال حيث إنه حدد المركز القانون للمجالس المحلية تعزيزاً لنظام اللامركزية الإقليمية ومن أجل ضمان توطيد ركن الاستقلال وعناصره كما سبق لنا تحديده .. نورد الملاحظات على النحو الآتي :
1) الشخصية الاعتبارية أسندها المشرع الدستوري إلى الوحدات الإدارية ونص القانون المدني في المادة (87) محدداً أنواع الشخصية الاعتبارية وهي الدولة والمحافظات والمدن والمديريات والوزارة والمصالح.
وأهم أسس الشخصية الاعتبارية الذمة المالية والأهلية في الحدود والتي يعينها سند إنشاءها وموطن مستقل وما يهمنا هنا إلا أن نؤكد أن المحافظات والمديريات (الوحدات الإدارية) هي موطن عبارة عن اختصاص مكاني لهيئات السلطة المحلية وليست مؤسسات أو هيئات يمكن أن تكون لها شخصية اعتبارية وبالتالي يجب أن تتمتع المجالس المحلية المنتخبة في الوحدات الإدارية بالشخصية الاعتبارية بحكم أنها تعبر عن إرادة السكان في عموم الوحدة الإدارية لتوافر كل الصفات والأسس فيها مهما تغير أعضائها إلا أنها المعبر الحقيقي عن الإرادة المحلية وبالتالي يجب أن تمنح الشخصية الاعتبارية للمجالس المحلية.
2) أشار المشرع في ذلك النص (تتولى المجالس المحلية اقتراح البرامج والخطط) بينما قانون السلطة المحلية قد اعتبر تلك المجالس المحلية مجالس إقرار وهو موفق في ذلك ولابد من تمتع المجالس المحلية بكل مقومات الاختصاص النوعي عند مزاولتها لمهامها فهي مجالس إقرار ويوجد لها جهاز فني وتنفيذي (حكومة محلية) هي مجالس اقتراح وتنفيذ يجب أن يفرق بينهما المشرع في تعديلات القانون.
خامساً : نصت المادة (147) على (تعتبر كل من الوحدات الإدارية والمجالس المحلية جزءًا لا يتجزأ من سلطة الدولة ويكون المحافظون محاسبين ومسئولين أمام رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء وقراراتهما ملزمة لهم) ويلاحظ هنا الازدواجية في الرقابة من الهيئات المركزية ومن المجالس المحلية على المحافظين وفقاً والآلية التي جاء به القانون رقم (18) لعام 2008م لتولي منصب المحافظ بطريقة مزدوجة انتخاب بطريقة غير مباشرة للمحافظ وبالتعيين بقرار جمهوري للفائز في الانتخابات.تلك المواد الثلاث بحاجة إلى تعديل دقيق بهدف استيعاب نظام الحكم المحلي في اليمن.
المحور الثالث : التعديلات الدستورية اللازمة لنظام الحكم المحلي :
يتطلب نظام الحكم المحلي في اليمن باعتباره أكثر صور اللامركزية الإقليمية شفافية وقدرة على حل المشكلات التنموية في الوحدات الإدارية عمقاً دستورياً يضمن للهيئات المحلية قدراً كبيراً من الاستقلالية في مزاولة أنشطتها المحلية المختلفة وتحقيق أهدافها المرجوة لذلك نرى ضرورة تعديل النصوص الدستورية لتكون على النحو الآتي :
1) تقسيم أراضي الجمهورية اليمنية بقانون يبين مستوياتها وعددها وحدودها الإدارية وتسمياتها والعلاقة فيما بينها وفق الأسس والمعايير العلمية التي يقوم عليها.
2) يكون لكل وحدة إدارية مجلس محلي نيابي منتخب انتخاباً حراً ومباشراً وبطريقة سرية يقود كافة الأنشطة المحلية في استقلال إداري ومالي ومتمتعاً بالشخصية الاعتبارية ويتمتع أعضاؤه بالحصانة النيابية المكفولة لأعضاء البرلمان ويتولى إقرار الخطط والبرامج والموازنات المحلية لإحداث تنمية محلية شاملة ويبين القانون شروط الترشيح والانتخاب والحقوق والواجبات لأعضائه ونظام عمله واختصاصاته وتكون لقراراته حجة قانونية في نطاق الوحدة الإدارية خاضعة للطعن أمام القضاء كما يجوز لها إصدار قرارات محلية لها قوة القانون لتنظيم علاقات اجتماعية لم تنظم بقانون وطني.
3) تشرف المجالس المحلية وتراقب كافة الأجهزة التنفيذية وتنتخب رؤساء الوحدات الإدارية وتختار رؤساء للأجهزة التنفيذية ويكونون محاسبين أمامها عن مستوى تنفيذ مهامهم.
4) تكون للهيئات المحلية وأجهزتها التنفيذية موازناتها المستقلة وتؤول لها إيراداتها المحلية كاملة وضمان حقها في الدعم المركزي لما يحقق التكافؤ بين الإنفاق والإيراد ويبين القانون على سبيل الحصر المرافق السيادية مع ضمان نسبة محددة من إيراداتها لصالح التنمية المحلية في الوحدة الإدارية الواقع في نطاقها المرفق السيادي ويحدد القانون أساليب الإنفاق المالي على النشاط المحلي بكل أشكاله.
5) تنشأ في كل وحدة إدارية محاكم مستقلة عامة متخصصة ويبين القانون طرق الطعن والتظلم في أحكامها أمام المحكمة العليا للجمهورية وتعيين أعضائها وعزلهم ومحاسبتهم بناء على اقتراح المجالس المحلية إلى مجلس القضاء الأعلى.
6) تعتبر الهيئات المحلية وأجهزتها التنفيذية جزءًا لا يتجزأ من سلطة الدولة وتعمل على تنفيذ السياسة العامة للدولة وحماية الملكية العامة وتخضع للرقابة الإدارية والسياسية والقضائية على تنفيذ القوانين وحسن الأداء لمهامها ويبين القانون آلية تلك الرقابة.
7) لا يجوز حل المجالس المحلية بإجراء شامل ويمكن حل أي من تلك المجالس بقرار من مجلس النواب لأسباب يحددها القانون على سبيل الحصر أو بناء على استفتاء محلي بطلب صحيح من ربع الناخبين في الوحدة الإدارية.
التوصيات :
1) إصدار قانون بتشريع التقسيم الإداري الحالي بشكل مؤقت حتى يتم إصدار القانون الخاص بالتقسيم الإداري.
2) إجراء التعديلات الدستورية الواجبة مع الاستفتاء عليها.
3) تعديل قانون السلطة المحلية وفقاً للتعديلات الدستورية ويسمى قانون الحكم المحلي مع ضمان عدم تدخل الهيئات المركزية في نشاط الهيئات المحلية إلا في حالة فشلها في أدائها.
4) إجراء التعديلات اللازمة على القوانين الفرعية وتوحيد المصطلحات القانونية.
وفي الأخير لا يسعني إلا أن أؤكد أن اللامركزية هي الأصل وما تكون الدول إلا عبارة عن مجموعة من الأقاليم بالتراضي أو الإكراه ومن أجل الحفاظ على كيان الدولة اليمنية لابد من إرساء نظام الحكم المحلي على أسس علمية وقانونية يشمل في حد ذاته استيعاب اللامركزية بمفهومها الفيدرالي.
أستاذ القانون العام المساعد
(مساق الحكم المحلي)
بكلية الحقوق ـ جامعة عدن